Le applicazioni software sono strumenti particolarmente idonei a tradurre nella realtà le varie fasi del procedimento amministrativo. Il loro utilizzo, oltre a perseguire i fini dell’agire amministrativo di cui all’art. 1 della legge 241 del 1990, favorisce il dialogo con i cittadini rendendo più semplice interfacciarsi con le varie amministrazioni. Così gli enti pubblici, al fine di rendere servizi migliori agli utenti, hanno provveduto negli anni — e in funzione della rivoluzione digitale — a dotarsi di sistemi informatici sempre più complessi ed efficienti.
I forti vincoli di bilancio, conseguenti alle politiche di riduzione della spesa pubblica, rischiano però di incidere negativamente sulla dotazione di sistemi tecnologici in continua evoluzione. Si pone perciò per le PA la necessità di contenere le spese cercando di non incidere negativamente sulla qualità dell’agire amministrativo e dei servizi prestati.
Perseguendo i fini di cui sopra, il legislatore è intervenuto già nel 1993 con il D.Lgs 39/1993, norma che si è occupata di definire i principi della razionalizzazione dell’informatica nella Pubblica Amministrazione. Di rilievo il fatto che il decreto, tutt’ora vigente, stabilisca il principio della titolarità dei sistemi software in capo all’amministrazione committente (art. 2 comma 3 d.lgs. 39/1993) in accordo con quanto stabilito dalla legge sul diritto d’autore all’art. 11.
La norma, facendo nascere in capo all’amministrazione il diritto d’autore sulle applicazioni informatiche commissionate, ed eliminando perciò la necessità di dover ricorrere a licenze d’uso, di fatto svincola la PA dal fornitore, rendendola libera di scegliere il miglior contraente e di modificare l’applicazione in ragione delle esigenze future. Chiaro che nel 1993 ancora non poteva parlarsi di riuso di applicazioni informatiche, infatti non era presente nessun tipo di disciplina giuridica dell’istituto.
È con la legge 340/2000 (art. 25) che si stabiliva per le PA la facoltà di concedere in uso gratuito ad altre amministrazioni le applicazioni informatiche, affinché esse le adattassero alle loro esigenze: per la prima volta, benché in nuce, si affaccia nell’ordinamento un concetto giuridico di riuso. Da sottolineare che la concessione in uso gratuito ad altre amministrazioni era un’opzione possibile.
Solo con la successiva direttiva Stanca del 19 dicembre del 2003, dopo aver ribadito all’art. 5 l’acquisizione della titolarità delle applicazioni informatiche in capo all’amministrazione appaltante, si ha la prima indicazione normativa che stabilisca un obbligo per la PA di inserire clausole che favoriscano il riuso (art. 7: “al fine di favorire il riuso dei programmi informatici di proprietà delle amministrazioni, nei capitolati o nelle specifiche di progetto dovrà essere previsto, ove possibile, che i programmi sviluppati ad hoc siano facilmente portabili su altre piattaforme”). Il legislatore ha quindi proceduto per interventi successivi, secondo una politica soft di introduzione di nuovi istituti così da non provocare uno shock al sistema.
La normativa contenuta nella direttiva Stanca è stata poi utilizzata come struttura sulla base della quale costruire la disciplina contenuta nel Codice dell’Amministrazione Digitale. Così quest’ultimo testo normativo, dopo aver individuato all’art. 67 le modalità di sviluppo e acquisizione di applicazioni informatiche e aver imposto con l’art. 68 la valutazione comparativa delle soluzioni da acquisire, disciplina all’art. 69 il “Riuso di programmi informatici”:
“Le pubbliche amministrazioni che siano titolari di programmi applicativi realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno obbligo di darli in formato sorgente, completi della documentazione disponibile, in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni che li richiedono e che intendano adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate ragioni. […] Le pubbliche amministrazioni inseriscono, nei contratti per l’acquisizione di programmi informatici, di cui al comma 1, clausole che garantiscano il diritto di disporre dei programmi ai fini del riuso da parte della medesima o di altre amministrazioni.”
A tutte le amministrazioni, in tutti i casi in cui siano proprietarie di applicazioni informatiche, è fatto obbligo di concedere dette applicazioni in riuso su richiesta di un’amministrazione terza. Ad oggi perciò le PA sono tenute ad inserire nei contratti clausole specifiche che garantiscano il diritto di poter concedere in riuso i programmi informatici acquisiti.
Analizzando l’evoluzione della normativa dell’ultimo lustro in materia di applicazioni informatiche, si nota come, a chiusura di un percorso propedeutico all’introduzione dell’istituto nell’ordinamento, il legislatore abbia optato per l’imposizione dell’obbligo di riuso a tutte le PA. La singola amministrazione non potrà negare la concessione in riuso delle applicazioni acquisite se non nel caso in cui vi siano “motivate ragioni”.
Da quanto sopra deve presumersi che tali “motivate ragioni” potranno verificarsi solo in ambiti ristretti, nei quali venga in gioco un interesse pubblico prevalente rispetto a quello portato dalla amministrazione richiedente e fissato dalla normativa stessa.
In conclusione, è possibile osservare come fino ad oggi l’istituto abbia avuto una formazione lenta ed alluvionale rispetto alle possibilità offerte dall’evoluzione tecnologica; in ragione di ciò è possibile affermare che rimane ancora spazio per ulteriori interventi normativi. Infatti, in una prospettiva de jure condendo ai fini di razionalizzazione della spesa pubblica e di efficienza ed efficacia dell’agire amministrativo, è auspicabile che il riuso abbia la priorità sulle altre opzioni indicate dall’articolo 68, evitando così di rimanere un istituto congelato dalla discrezionalità delle pubbliche amministrazioni.