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La nuova Pubblica Amministrazione: trasparenza e performance Stampa
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Scritto da Gianluca Craia   

 

Le declinazioni del concetto di Trasparenza

L’articolo 1 della legge 241/1990 fissa i principi dell’azione amministrativa.

Essa si fonda sui criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza.

Recentemente, con la c.d. “Riforma Brunetta” particolare accento è stato posto sull’ultimo dei valori citati.

Partendo da una definizione generale è possibile notare come  il concetto di  trasparenza sia strettamente legato a quello di informazione, infatti solo una completa e ampia circolazione delle informazioni può portare ad un effettiva trasparenza.

Si potrà perciò affermare che un sistema è trasparente solo nel momento in cui le informazioni sono conoscibili da tutti i soggetti che di quel sistema fanno parte. Portando l’esempio al sistema amministrativo, esso potrà dirsi trasparente solo se assicura la massima circolazione possibile delle informazioni sia all'interno del sistema amministrativo, sia fra questo ultimo ed il mondo esterno, di modo che vengano rese conoscibili le attività ai cittadini/utenti.

Precedentemente alla riforma il sistema amministrativo conosceva una particolare declinazione  del concetto di trasparenza

Essa, nella legge 241/1990, era funzione dell’accesso ai documenti amministrativi e della partecipazione alla formazione del provvedimento da parte dei soggetti interessati..

La legge apriva l’attività amministrativa ai cittadini, ma solo ad alcuni di essi, cioé a quei soggetti che potevano qualificarsi come portatori di un interesse legittimo e quindi legittimati, in funzione della loro posizione, al controllo dell’attività poiché da essa direttamente toccati.

Avevamo perciò una Trasparenza ristretta, poiché le informazioni potevano essere acquisite solo da alcuni soggetti, e successiva, poiché il controllo poteva avvenire solo una volta che il provvedimento fosse stato emanato ed impattasse sulla sfera giuridica dell’interessato.

In sintesi l’attività amministrativa nell’impianto della legge 241/1990 era ancora un’attività “BlackBox”

I cittadini/utenti potevano conoscere l’input e l’output, ma non il “come” del procedimento amministrativo nel suo progredire.

Con il d.lgs 150/2009 viene sancita la trasparenza e l’accessibilità totale dell’attività amministrativa.

Si ha quindi una nuova declinazione da affiancare alla precedente.

Poter accedere alle informazioni, e garantirne la circolazione, porta ad un controllo dell’attività  di tipo diffuso, in quanto tutti gli utenti possono  osservare  il “come” dell’attività amministrativa a prescindere dalla qualificazione dell’interesse di cui sono portatori.

Inoltre il controllo è preventivo poiché esso avviene prima dell’emanazione del provvedimento finale e comunque durante la sua formazione.

La riforma sembra ispirarsi alla dottrina americana dell’open government initiative basata appunto su, trasparenza, partecipazione, collaborazione e fiducia

Lo scopo principale è creare una sorta di deterrenza  attraverso la quale la PA viene incentivata al rispetto totale delle regole, garantendo servizi migliori nel minor tempo possibile, infatti, da un monitoraggio continuo non potranno che emergere le prassi negative e i punti critici sui quali intervenire

E’ appena il caso di  specificare che la nuova declinazione di trasparenza di cui al  d.lgs. 150/09  benché preveda un controllo diffuso, pone gli utenti non portatori di un  interesse qualificato nella posizione di  semplici osservatori.

Questa nuova declinazione si affianca, ma non sostituisce, i concetti di accesso alla documentazione, partecipazione  e controllo a mezzo di ricorso, i quali rimangono con certezza fondamentali in uno stato di diritto e, vista la loro incisività sull’azione amministrativa, limitati dall’interesse legittimo.

La trasparenza nella sua nuova declinazione ha finalità diverse rispetto alla partecipazione e all’accesso ai documenti amministrativi, essa  mira alla valutazione dell’attività amministrativa.

Il dover rendere accessibili a tutti, ed in particolare ai soggetti/utenti quali destinatari dei servizi offerti, le attività della pubblica amministrazione, mira al miglioramento continuo delle Performance e alla possibilità di poter valutare l’operato in termini generali e non limitatamente alla possibilità di proporre ricorso o meno.

 

L’applicazione della Trasparenza al ciclo delle performance:

Definita la nuova portata del concetto, è necessario passare all’analisi delle modalità per rendere effettiva l’accessibilità totale all’attività amministrativa.

Nell’era di internet trasparenza e accessibilità non possono che essere legate alla comunicazione attraverso il web.

La pubblicazione delle varie attività sui Siti Istituzionali diventa perciò la modalità principale di circolazione delle informazioni.

Il d. Lgs 150/09 pone particolare attenzione al ciclo di gestione delle performance, nel quale gli organi di indirizzo politico amministrativo definiscono gli obiettivi che la singola PA deve raggiungere in termini di qualità e quantità del servizio, nell’ unità di tempo.

Le azioni e gli obiettivi fissati quali da doversi raggiungere per garantire il livello di performance dovuto, vengono specificati nel Piano Triennale da aggiornarsi entro il 31 gennaio di ogni anno. Entro il 30 giugno i risultati raggiunti vengono raccolti in un consuntivo:  la Relazione sulle performance.

La valutazione avviene sia a livello di organizzazione (art. 8)  che individuale (art. 9).

Chiaro che una valutazione, affinché possa essere oggettiva  veritiera e significativa richiede degli organi addetti alla valutazione che siano indipendenti. In questo senso la riforma ha introdotto  il CIVIT (Art 13 “Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche”) e gli OIV (art 14 “Organismo indipendente di valutazione della performance”).

Il primo è l’organo che indirizza, coordina e sovrintende all’esercizio delle funzioni degli organi di valutazione. I secondi sono gli organi effettivamente deputati al controllo, di cui ogni pubblica amministrazione, ovvero associazione di pubbliche amministrazioni, è tenuta a dotarsi in modo che essi, sul campo, monitorino il ciclo delle performance degli enti.

L’art 11 della legge prevede, poi, che ogni amministrazione adotti un Programma Triennale della Trasparenza che, oltre a rendere conoscibile lo stesso “Piano delle performance”, indichi cosa l'ente farà al fine di rendere totalmente accessibile ogni sua attività specificando come tali attività verrano poste in essere, con un'indicazione step by step di tutte le azioni rilevanti

Il Programma rimane legato al Piano delle Performance e deve essere adottato con i suoi aggiornamenti, contestualmente ad esso ( non oltre il 31/01 di ogni anno).

Vista la ratio della riforma, le valutazioni effettuate non possono che essere rese trasparenti attraverso la pubblicazione di questi dati sui siti istituzionali.

Tale ultima operazione pone non poche problematiche: la nuova Pa disegnata dalla riforma infatti richiede una nuova architettura per le piattaforme web istituzionali ad oggi non in linea con le richieste del d.lgs 150/09.

Al fine di specificare e rendere agevole l'implementazione dei dati voluti dalla normativa sui siti istituzionali, sono di rilievo le indicazioni contenute in due provvedimenti del Ministero e del Civit ai quali tutte le PA dovranno conformarsi nel brevissimo periodo:

Linee guida siti PA del 26 luglio 2010: indicano quali dati inserire nei siti istituzionali

Linee guida Civit  del  14 ottobre 2010: indicano come i dati debbano essere inseriti  e specificano il contenuto di essi, contemperando il diritto all’accessibilità totale con quello alla riservatezza di cui al d. Lgs 196/2003 e in particolare con il principio di proporzionalità cui la riservatezza sui dati si basa.

Le linee guida Civit in particolare, specificano ulteriormente  il concetto di trasparenza distinguendo trasparenza statica  e dinamica. Per la prima deve intendersi la semplice conoscibilità dell’attività amministrativa e per la seconda l’accessibilità ai dati dell’attività e la possibilità di misurare la qualità e la quantita dei servizi offerti.

In conclusione la nuova PA disegnata dalla riforma è un modello a cui tendere continuamente attraverso analisi dell’esistente, aggiornamento  e miglioramento continuo.

Al fine di rendere meno traumatico l’ impatto  il legislatore ha previsto due fasi del processo.

Con la prima le PA, steso il piano delle Performance, la Relazione e il Programma Triennale sono tenute a pubblicare quanto necessario utilizzando le piattaforme ad oggi in uso.

Con la seconda, il cui orizzonte temporale è fissato nel terzo anno successivo all’entrata le Pa dovranno provvedere ad adeguare le architetture web, dismettere i siti inutili e registrare le piattaforme aggiornate con il dominio ".gov.it"  (che, tra l’altro, certificherà il sito come in linea con le specifiche previste dalla normativa in vigore del decreto)